謹慎樂觀 穩健發展——談2013年城投公司發展思路
[ 字號：大 中 小 ]發布時間：2013-5-7 信息來源：城建集團 瀏覽次數：8998
諸位城投公司的新老朋友們，大家好。今天，我們各地城投業內精英會聚于成都，召開信息工作會議，交流城投運作經驗，對于城投未來的發展非常重要。這次會議給了我靈感，讓我收獲了兩年多來編撰新書的名稱。本次會議以精簡為基調，而下面的內容我也只談大家關心的重點內容，主要從三個方面來解讀一下2013年城投公司發展的工作思路。
一、當前形勢與政策分析
去年年底以來，中央各部委政策頻出，讓各地政府和城投公司難以把握，下面我們撥開迷霧，一同探究當前政策和形勢。首先，我們來梳理一下近期大家關注的熱點，主要是如何正確理解中央經濟工作會議精神，如何把握今年貨幣政策和土地政策，如何看待表外融資和影子銀行，以及如何定調新型城鎮化的政府融資平臺融資等四個方面的問題。
在宏觀層面，中國經歷了30年的持續高速增長。從2010年19號文出臺以來，我國經濟發展速度呈現持續平穩降低的趨勢，基本維持在8%左右，我預期未來經濟增速應該會降低至8%以下，經濟的重心也逐漸轉移到調結構上。從社會總體融資規模上看，2008年應對金融危機以來，社會總體融資規模持續增加，預計今年也會在2012年的基礎上繼續增加。下面從國家各部委的角度，分別闡述一下與城投公司相關的政策和形勢。
（1）關注銀監會今年的工作重點
銀監會提出今年要重點防范的三大風險是：信用違約風險、表外業務關聯風險和外部風險傳染，其中信用違約風險主要是針對地方政府和城投公司的；表外業務的關聯風險，實質上是影子銀行風險；外部風險傳染，因為表外風險傳導到內部，如房地產風險的傳染，這也是銀監會重點要防范的。我們還要看到，中央提出保證符合條件的地方政府融資平臺正常運轉，這是中央首次對于行業的運行狀態直接提出指導意見，這是個非常好的信號。因此，城投公司未來資金償有很大壓力和風險，但是沒有社會上宣傳的那么大，我們應該理性應對。
銀監會提出了兩個措施，其一是總量控制。簡言之，就是以2012年底信貸余額總量為標準，今年各銀行在年度信貸計劃不得新增融資平臺貸款規模，且融資平臺貸款余額較2012年末不得增加。其二是名單制管理。明確提出不得對未納入“名單制”管理的經濟實體（含2013年內新設融資平臺）發放任何形式的，由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。此外，就是報備制，不單是表內業務，未來表外融資業務也需要報備。
（2）關注財政部今年的工作重點
首先，為了“保民生、保運轉”，今年的財政支出壓力依然較大，整體赤字規模將超萬億，赤字率將較去年有所提升。從赤字與國民生產總值的比例上看，我國是1.9%，英國是8.2%，美國是8.7%，日本是10%。因此，相比發達國家，我國財政赤字是相對較低的。
其次，在收入方面，由于國際經濟形勢存在不確定性，國內經濟運行也面臨企業利潤下降、稅制改革等挑戰，財政減收不可忽視，如果不改變目前經濟運行下降和稅收體系，我們的財政收入增長還是會下降。財政部提出用政府財政支撐融資平臺的想法很好，但據我們的觀察，財政系統對于城投公司的支持還沒能真正做到位。
最后，要加強地方政府債務規模管理和風險預警機制，盡快建立地方債的債權債務人對賬機制、控制新增債務。特別是今年首次提到的債權債務人的對賬機制，財政部希望借助這種方式，進一步加強地方政府債務的管理。
（3）關注國土部今年的工作重點
全國國土資源工作會議1月12日在北京閉幕，會議主題是積極穩妥推進城鎮化背景下的土地管理，深入貫徹四部委162號文。國土部在部署今年國土資源八項重點工作時提及，要優化城鄉土地利用格局，積極穩妥推進城鎮化建設，既要保障城鎮化發展合理用地需求，也要防止城市“攤大餅”式外延擴張。
堅持房地產用地調控政策不動搖，普通商品住房用地供應要確保不低于過去5年年均實際供應，表明了國家控制房價的態度。同時，將過去無償劃撥土地的做法更改為有償出讓，提高地方政府的稅收。此外，以前地方政府可以賦予城投公司土地儲備中心職能，今年以后就很難了。因此，地方政府在土地資源上的騰挪空間被進一步壓縮，城投公司獲得土地都需要通過招拍掛的規范流程，這增加了城投公司運作土地的成本。
（4）關注2013年經濟金融總體形勢
首先，要繼續把握好穩中求進的工作總基調。2008、2009采取適度寬松的貨幣政策是為應對危機；2010年開始，中央經濟工作會議以及2011年政府工作報告中已經將貨幣政策轉為穩健，不再是寬松的、擴張型的貨幣政策，并提出穩中求進；2012年底中央經濟工作會議，再次強調繼續把握穩中求進總基調。
其次，積極推進城鎮化。從2002年的39.09%到2012年的52.57%，過去十年以平均1.3個百分點的速度遞增。到2020年，我國城鎮化水平60.57%，達到中等發達國家水平，這需要在未來十年之中，持續不斷地推進城鎮化建設。
再次，保持貨幣信貸總量和社會融資規模平穩適度增長。2012年新增貸款8.2萬億，今年如果貸款發放量為9萬億，增速為10%以上。需要釋放資金，就會有2-3次降準。同時，通脹壓力依然存在，預計本年度CPI將逐步上升，年平均CPI為3.1%（2012年平均CPI為2.7%）。
最后，直接融資比例將穩步增加。非信貸社會融資規模有望進一步增加，達到3萬億元，其中證券化融資（債券、ABS/ABN和股票融資居多）將明顯增加，企業債券融資量仍將保持高位，而信托融資規模則可能出現一定下降。
二、目前融資平臺的主要問題
（1）重慶八大投的模式不能照搬。重慶市政府投融資的體制機制是很多地方政府沒有辦法模仿的。目前，國內很多縣市照搬照抄重慶模式，一座城市搭建十多個平臺，導致整個縣市幾十個億的國有資產分散經營運作，不能發揮資源集中優勢和政府整體信用放大效果。可以說，這種方式只是學到了重慶模式的皮毛，沒有學到精髓。
（2）政府隨意決策和行政性影響大。首先，地方政府債務風險并沒有想象中那么大。現在很多人總是強調政府債務風險問題，但實質上，中國政府的債務風險和融資平臺負債風險，是個偽命題。按照2011年底統計數據，我們現在政府債務是10.7萬億，僅占當年GDP的40%多，相對發達國家而言處于低位，況且我國還處于快速發展時期。我認為，我國90%的地方政府融資平臺，應該是擴大融資，而不是控制風險的問題。未來地方政府融資，不能依賴銀行信貸，應該要擴大債券融資規模，當直接融資的規模達到融資規模的70%以上，是比較好的融資結構。
（3）傳統融資思路面臨轉化。近期幾個政策的出臺，讓很多地方政府和城投公司開始思考融資轉型的問題。要進一步實現傳統融資向創新融資的轉變，需要做好突破政策限制和主動適應、提高現有資產和資源的利用效率、謀劃建設、投資、融資、償債等一盤棋，以及做好債務規劃，提高本地區吸納資金的能力等四個方面的工作。
（4）城投公司的發展思路要調整。通過政府信用融資的時代已經過去，要研究低成本、長期性的資金，特別是證券類融資、產業性投資等方式。此外，要加強防范和抵御償債風險，提高資本經營水平和能力。更重要的，城投公司要加強自身建設，集中政府優勢資源，提高資產經營效率和管理水平。
三、2013年城投公司的工作思路
（1）理順體制，實現轉型
首先，要重新配置和整合政府的資源和條件。我很高興地看到，現在越來越多的地方政府開始關注政府資源的整合，逐步打通資產和資源的集中運作通道。其次，要重新構建城投公司和政府的關系，就是人、財、物的統籌協調，改變獨立運作、封閉運作狀況，構建政府各部門的系統支持和合作。
（2）完善機制，強身健體
城投公司加強自身能力建設，需要做好兩個方面的功課，一是放大信用空間，加大經營性投入，二是優化城投公司內部管控和績效體系。今年李克強總理在答記者問時明確提出，未來要進一步發揮市場的作用，提升市場配置的調控能力。對城投公司而言，就是要以市場為導向，放大政府信用；以市場為引領，加大經營性業務投入；以持續發展為目標，謀劃發展方向，進行產業布局。內部管理優化提升，是城投公司始終要堅持并需要不斷更新的重要工作，未來城投公司應將具有法人資格的下屬企業實現獨立核算、分別考核，同時城投公司的服務對象為政府和社會的，要突出公益性和公眾服務特性。
（3）組合融資解決融資問題
在當前形勢下，組合融資是實現融資破題的必由之路。以往城投公司大部分的資金來源于銀行貸款，而近兩年信貸政策的收緊，促使我們不得不尋求其他更為復雜的融資途徑。這種融資轉型的過程會帶來工作上的繁復，但這又何嘗不是建立多元、合理、規范融資結構的必由之路。具體來說，企業債券、銀行間私募債券、保障性住房REITs、沉淀資產的售后回租、項目市場化融資、資產證券化、融資租賃等方式，都不失為當前融資突破的新選擇。尤其是企業債券融資，要改變傳統的運作模式。以往由券商主導債券融資的模式，實際上極大地損失了城投公司的信用空間和資產效率。由專業的機構作為顧問機構牽頭運作，可以節約大量成本。
總結上述內容，今年城投公司要堅持“謹慎樂觀、穩健發展”的工作思路。今年正值中國現代集團十六周年，我誠摯邀請城投業界朋友到現代做客交流。最后，祝愿全國城投諸位同仁在2013年再創佳績。
（注：本文根據丁伯康博士在2013年全國城投聯絡會成都信息工作會議上的講話錄音整理完成。）
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